广州开出全国首张城中村改造房票，破解集体土地征收难题

界面新闻记者 | 张熹珑

4月18日，全国首张城中村改造项目房票在广州开出。

首批房票安置试点于黄埔区五村七片城中村改造项目。广州市黄埔区九佛街道办事处副主任陈云锋介绍指，首期房票补偿安置计划规模为3.33万平方米，预计房票补偿安置金额不低于2.6亿元。目前已有12名意向村民完成签约。

今年1月，广州在荔湾区开出首张房票。尽管当时并未涉及城中村改造，事实上是为旧改做铺垫。

根据广州市规划和自然资源局官方解读，“房票安置”是现有货币补偿和实物安置模式的一种补充形式。房票持有人或其直系亲属可以用房票购买纳入“房源超市”的商品房。广州房票明确可全市通用。购房时，购房人需优先全额使用房票支付购房款，再补齐差额部分。

至此，广州形成了“给房”（回迁房安置）、“给钱”（货币安置）、“给票”（房票安置）三种旧改模式。而城中村改造，也从市场化运作逐步过渡至政府主导的时代。

房票金额怎么定？

城中村是“大城市病”的典型表现，存在功能混合度高、人口密度高、开发强度高、配套设施不足、基层治理不足等情况。

广州是全国城中村规模最大的城市，对城中村改造起步于2000年代，但目前已完成全面改造的不足3%。国海证券测算的数据显示，广州是21个超大城市中城中村总建面最大的城市，达到6280万平方米。

4月12日，《广州开发区 广州市黄埔区城中村改造项目房票安置实施细则》正式印发实施，对房票使用做出更具体的规定，包括政策性奖励不超过5%；购房后房票仍有余额，房票记载人可在房票到期后申请领取余额；房票允许实名转让一次，不得分割转让。

广州开发区城市更新局建设服务科科长石磊接受界面新闻采访时表示，房票金额由两部分构成，一个是基础金额，一个是政策性奖励。基础金额参照集体土地房屋征收标准确定，政策性奖励按照不超过5%的比例确定，结合每个项目的具体情况在房票方案具体确定。

“只要买房，都会有奖励性金额。不买房的话， 18个月到期以后，可以凭房票拿基础性金额，但没有政策性奖励的部分。”石磊指出，房票有一个区别在于，村民安置房上市交易有限制，而纳入房源超市的房子可以正常上市、流通交易。

黄埔区九佛街莲塘村村民陈静（化名）是12名“率先吃螃蟹的人”之一。他告诉界面新闻，被征收面积是107平方米，补偿价格为每平方2.67万元。

陈静在“知识城·悦辰壹号”选了一套三房一厅的户型。他表示，自己对商品房有刚需，房票最大的优势是快，“买商品房需要3年才交房，以往安置可能需要10至15年。而房票购房，年底之前可以交房。房票也免去了银行贷款、供房的步骤。”

服务产业为导向

市场运作、“野蛮生长”的城中村改造模式正让位于政府主导、产业导向的开发模式。

“五村七片”指的是位于知识城北部九佛街道辖内的莲塘村、蟹庄村、燕塘村、重岗村、山龙村一二社、山龙村石窝洞社、山龙村九佛社这5条村在内的7个片区，涉及的主要是集体土地，与国有土地上房屋征收相比存在较大价格差异。按照五村七片项目原弃产价格8000元/平方米标准计算，100平方米的安置面积，如果选择房票安置可以多奖励1.6万元。

广州开发区城市更新局建设服务科科长石磊告诉界面新闻，这一批城中村改造房票与以往房票最大的不同在于，主要面向集体用地征收补偿，“涉及到集体土地，里面有一个创新点，房票腾出来的土地交回政府收储，用于建设保障房或服务产业升级。”

以往，城中村改造以楼盘开发为主，由开发商牵头，属于市场运作、商业操作。当下，政府有意将土地性质变更为国有来进行配套设施建设工作，改造过程中更考虑与产业发展相辅相成。

首期试点的五村七片片区是广州正在规划中的生物医药世界级创新型产业集群和中国集成电路产业发展第三极核心承载区，周边布局了湾区半导体产业园、国际生物医药价值创新园等新兴产业园区。根据设想，房票政策实施后，将建设配置型的保障性住房以及产业用地，以满足周边高端人才及产业工人的住房需求。

根据《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》，至2027年广州计划累计推进城中村改造约90平方公里，重点推进活力创新轴、重点功能片区核心区、综合交通枢纽、重要民生改善以及促进历史文化保护的城中村改造项目。到2030年，累计推进城中村改造约120平方公里，重点推进涉及南沙新区、东部中心、北部增长极等重点地区的城中村改造项目。

对接受度不能太乐观

不过，像陈静一样对商品房有刚需的村民只是少数。城中村改造房票安置仍存在很大的不确定性。

从区位来看，首批城中村改造房票落地的片区坐落于广州北部的知识城，此处位于郊区，距离市中心约50公里，人口密度和开发强度并不大。

房票安置能否推广到市区城中村仍有待观察。一方面，“老三区”和天河区的城中村吸纳了大量外来人口，并在此基础上衍生出庞大的产业链和从业人口，历史遗留问题和违法建筑多。

例如海珠区的鹭江村和康乐村，已经成为华南重要的纺织生产地，这两个片区的旧改提出若干年来，始终是“雷声大雨点小”。广州有意将中大纺织服装圈转移至清远，但不少作坊和工厂的负责人迁移意愿并不大，本地成熟便捷的产业链不是一时半会能被取代的。

另一方面，村民和开发商、政府之间的利益博弈，也随着市中心距离缩短而增加。越靠近CBD区域，越有升值价值，“坐地起价”的情况也更容易发生。以天河冼村为例，最早计划在2009年完成改造，但直到2023年底还有9户未签约。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向界面新闻分析指，国有土地上拆迁安置采取房票安置模式更容易通过。而城中村改造而言，由于评估价格低、商品房价格有下跌预期，对接受度不能太乐观。

“广州的村民、村集体见证并分享了40多年的红利，权利意识强。前期部分村民已捕获这种红利，因此对纳入改造计划的村，村民补偿预期很高。”李宇嘉认为，集体土地上房屋征拆的补偿金额加政策性奖励，相比过去三旧时代的补偿标准要低，短期内接受程度不高。但是，由于三旧模式式微，很多项目停顿，临迁费都难以持续发放，高额补偿难以为继，被拆迁户的接受程度会慢慢提升。